Областной центр или уездный город: чего ждать волгоградцам от объединения регионов?

За последние несколько лет волгоградцев уже пугали присоединением то к Астраханской, то к Саратовской, то к Ростовской области, но до сих пор ни один из этих прогнозов не оправдался. Есть ли реальная вероятность, что Волгоград станет уездным городом какой-нибудь Приволжской губернии, решил выяснить корреспондент «НовостиВолгограда.ру».

«Нужно укрупнять»

Заявление вице-премьера Марата Хуснуллина о необходимости укрупнения регионов громом прозвучало по всей России в конце апреля. Выступая на круглом столе в Высшей школе экономики, зампредседателя правительства назвал неправильным нынешний принцип административно-территориального деления России. По мнению г-на Хуснуллина, 85 регионов для страны – слишком много. «У нас есть ряд регионов, которые не в состоянии ничего выполнять. Но это губернаторы, у каждого аппарат, он приходит ко мне на встречу, приходит к президенту, занимает наше время. Поэтому я считаю, что нужно укрупнять регионы», – заявил вице-премьер.

Хотя Марат Хуснуллин подчеркнул, что высказывает личное мнение, его слова в регионах были восприняты очень серьёзно – тем более что ещё в феврале прошлого года в интервью РБК он называл инициативы по объединению субъектов РФ «провокационными». Некоторые политики (например, депутат Госдумы Александр Петров) даже призвали вице-премьера уйти в отставку. Российским властям пришлось пояснить, что Кремль пока не собирается заниматься слиянием регионов. «Вы знаете, что далеко не везде жители регионов хотят этого укрупнения в настоящее время, это является определяющим фактором», – подчеркнул в ходе встречи с журналистами пресс-секретарь президента РФ Дмитрий Песков.

Политолог Марат Баширов отмечает, что мысль вице-премьера была не вполне верно воспринята. Он обращает внимание на то, что сейчас госпрограммы для регионов с населением в 500 тысяч человек и в 5 млн человек могут быть идентичными, а количество чиновников в администрациях – одинаковым. В итоге оба субъекта тратят на содержание своих аппаратов сопоставимые суммы, но эффективность их работы будет разительно отличаться. К тому же многие государственные проекты рассчитаны на реализацию сразу в нескольких регионах, поэтому их приходится обсуждать сразу с несколькими губернаторами по отдельности – зачастую это ведёт к ненужной трате времени.

— На самом деле Хуснуллин говорил не про политическое объединение. Он говорил о том, что маленький субъект РФ очень тяжело развивать, с ним тяжело контактировать, – указывает Марат Баширов, вице-президент партнёрства «Национальной ассоциации специалистов по связям с органами государственной власти». – Это не политическое заявление, а вполне рациональное рассуждение относительно того, как эффективно организовывать госуправление. С этой точки зрения, конечно, чем крупнее субъект, тем удобнее его развивать.

По словам политолога, вопрос о фактическом объединении регионов целесообразно рассматривать в тех случаях, когда один из соседних субъектов в экономическом плане сильно уступает другому, но оба они могут выиграть от слияния (например, в рамках совместной работы по реализации нацпроектов или по улучшению инвестиционного климата). Строительство дороги, соединяющей два региона, не должно прерываться на границе только потому, что у одного из них не хватает в бюджете средств на реализацию госпрограммы. Наличие единого плана по экономическому развитию в подобных случаях способствует повышению качества жизни.

В пользу того, что вице-премьер просто погорячился, и никаких «губерний» в России не появится, говорит и существующая практика объединения регионов, которая уже хорошо отработана и не подразумевает никаких глобальных перемен. С 2005 года в РФ регионы объединялись пять раз, и во всех случаях речь шла о единичных случаях присоединения малонаселённых автономных округов к более крупным субъектам.

Быть или не быть «Приволжской губернии»?

Однако во многих регионах общественность болезненно воспринимает разговоры об укрупнении – даже когда реальных поводов для беспокойства нет. Это касается и Волгоградской области, которая имеет огромное символическое значение, но по экономическим показателям зачастую уступает соседним Ростовской, Саратовской и даже Астраханской областям. Разговоры о том, что Волгоград, который и так рискует утратить статус миллионника, может лишиться политической субъектности, то и дело возобновляются в соцсетях.

В последний раз возможное объединение Волгоградской области с соседними субъектами РФ активно обсуждалось в 2019 году. Тогда активист регионального штаба ОНФ Эдгар Петросян опубликовал аналитическую заметку, в которой высказал мнение, что развитие международного транспортного коридора «Север-Юг», идущего через Волгоградскую область, поспособствует формированию единого макрорегиона в Нижнем Поволжье. Общественник отмечал, что экономические предпосылки для этого есть. «Для реализации проекта необходимо объединить Астраханскую область, Волгоградскую область, Ростовскую область и республику Калмыкия», – указывал он.

Сегодня Эдгар Петросян по-прежнему считает объединение регионов волжского бассейна возможным, но уже более осторожно высказывается насчёт перспектив такого проекта. Он подчёркивает, что у макрорегиона имелся бы значительный экономический и логистический потенциал, однако попытка создать такую «губернию» чревата проблемами, поскольку в самом её центре находится республика Калмыкия. А это национальный регион, который может очень негативно отреагировать на попытки отнять у него особый статус.

— Такое решение могло бы спровоцировать большой протест, поскольку Калмыкия хочет оставаться республикой. По всем вопросам придётся каждый раз договариваться с Калмыкией, что будет усложнять все процессы, – признаёт Эдгар Петросян.

Вариант, при котором можно было бы избежать «калмыцкой дилеммы», – объединение Волгоградской и Астраханской областей, между которыми существуют прочные экономические связи. Но сейчас такой проект не прорабатывается ни на региональном, ни на федеральном уровне, так что его можно считать сугубо гипотетическим.

Город особого значения

В своём выступлении Марат Хуснуллин упомянул не только об излишнем количестве регионов, но и об избыточном изобилии муниципальных образований. Нужно признать, что слияние муниципалитетов и формирование на их основе городских агломераций или округов – более реалистичный сценарий, нежели создание «губерний». Возможно, этот процесс действительно скоро начнётся. От эффективности работы местных администраций и целесообразности расходов на содержание чиновников будет зависеть, какие муниципалитеты сохранят самостоятельность, а какие – нет.

И в этом плане, как ни странно, Волгоградская область очень скоро может ощутить перемены. На этой неделе Волгоградстат сообщил, что лишь в десяти районах региона в прошлом году удалось снизить расходы на содержание органов местного самоуправления в пересчёте на душу населения. В остальных муниципалитетах они растут. Во многих сельских районах Волгоградской области число жителей сокращается, а чиновничий аппарат по численности остаётся прежним; в итоге с каждым годом содержание местных властей делается дороже, а эффективность их работы – ниже.

Это как раз та проблема, которую можно решить за счёт формирования единых межрайонных администраций и официального преобразования крупных городов в отдельные агломерации. Такой подход не требует изменения границ регионов или формирования огромных «губерний» – чтобы его реализовать, достаточно просто ужать чиновничьи аппараты на местах.

— Эффективность чиновников определяют те задачи, которые перед ними ставятся. Если вы на любой муниципалитет возлагаете исполнение каких-либо полномочий, то эти полномочия кто-то должен реализовывать – значит, должен появиться чиновник. Но вы не можете взять бухгалтера и заставить его контролировать вопросы культуры: вам нужен человек, который разбирается в культуре. Если нужно доверить исполнение этих задач в нескольких муниципалитетах одному человеку, то сами муниципалитеты можно не объединять, – объясняет политолог Марат Баширов. – Это совершенно другой подход, о котором и говорил Хуснуллин. Всё как в бизнесе: если вы хотите повысить эффективность, то начинаете оптимизировать управленческие цепочки, при этом не меняя границы муниципалитетов.

С учётом современных тенденций развития регионов, когда основными центрами экономической и политической жизни становятся крупные города, возникает вопрос, стоит ли вообще признавать областные центры отдельными муниципалитетами. Активист ОНФ Эдгар Петросян считает, что такой подход к системе управления требует пересмотра: районные власти, которые теснее контактируют с населением, должны иметь больше полномочий. Это ничуть не помешает формированию единой агломерации с общей транспортной, коммунальной и административной системой. В перспективе «большой Волгоград», как и другие российские мегаполисы, мог бы стать отдельным субъектом, подобно городам федерального значения.

— Объективно говоря, называть миллионник муниципалитетом – неправильно. Эффективно управлять муниципальным образованием можно только в том случае, когда его население не превышает 200 тысяч человек. В той же Калмыкии 270 тысяч населения, и это отдельный регион. А Волгоград – миллионник, где увидеть мэра тяжелее, чем губернатора, тогда как муниципальная власть должна быть близка к народу, – указывает Эдгар Петросян. – Уже давно понятно, что «большой Волгоград» развивается как единое целое. Это не только Волгоград, но и Волжский, и Городище, и Среднеахтубинский район в большей степени. По факту они уже являются одним городом: человек может жить в Волжском, а работать в Красноармейском районе Волгограда. Надо развивать агломерацию, начиная с её генерального плана и единой транспортной схемы.

Общественник ссылается на опыт зарубежных стран: например, в Японии разросшиеся крупные города с пригородами считаются отдельными регионами. В каком-то смысле по такой же схеме развивается Москва: если присоединить к ней Московскую область, это лишь негативно скажется на столичной экономике.

Так что волгоградцам не стоит бояться, что город-герой утратит статус областного центра. Скорее наоборот – если властям удастся остановить отток населения и решить проблемы с уровнем жизни, Волгоград вполне может стать одним из «городов особого значения», вокруг которых в перспективе будет формироваться новая экономическая политика России.