Роман Лучников: «Волгоградское УФАС продолжит работу, несмотря на любую критику»

УФАС без устали разоблачало самозваных банкиров и нерадивых чиновников, находило нарушения в закупках, штрафовало Google, объявило настоящую войну некорректной наружной рекламе… Во всех случаях антимонопольная служба последовательно отстаивала свои позиции по принципиальным вопросам и не боялась в случае необходимости вступать в противостояние с городской администрацией. На исходе 2019 года мы поговорили с руководителем регионального УФАС Романом Лучниковым и узнали, какие недавние дела стали для ведомства приоритетными, часто ли в закупках местных властей обнаруживаются нарушения и можно ли найти управу на чиновников, трактующих законы в свою пользу.

Роман Валерьевич, как Волгоградское УФАС оценивает предварительные итоги своей работы в 2019 году?

Об итогах работы в 2019 году сейчас говорить рано. В январе 2020 мы подведём итоги года, появятся конкретные цифры, о которых мы расскажем на традиционной пресс-конференции. Сейчас с уверенностью можно сказать, что 2019 год для Управления — это год упорной работы, борьбы за законность и справедливость, за соблюдение антимонопольного законодательства (впрочем, как и всегда).

Но какие-то показатели, наверное, уже можно озвучить. Какова динамика по количеству поступивших обращений, выданных предписаний, выигранных процессов в Арбитражном суде, если сравнивать с прошлым годом?

Делать сравнение по количеству обращений пока рано. Хочется отметить, что в 2019 году возросло количество обращений по рекламе и недобросовестной конкуренции (НДК). Существенно увеличилось количество выявленных нарушений по рекламе: за 2018 год было выявлено 49 нарушений; по состоянию на сегодняшний день можно констатировать, что в 2019 году таких нарушений уже выявлено около 70. Количество дел по НДК снизилось за счёт работы института предупреждений.

В 2019 году в сфере контроля субъектов естественных монополий и монополистической деятельности, а также контроля закупок по 223-ФЗ и Закону о банкротстве все акты Волгоградского УФАС России, принятые в 2019 году, были признаны законными судом (всего выиграно порядка 15 судебных процессов по данным направлениям деятельности).

На что волгоградцы в основном жаловались в УФАС в 2019 году?

Наиболее острые темы для обращения граждан — электроснабжение; водоснабжение и водоотведение; газ; теплоснабжение; общественное питание, ЖКХ. В этом направлении объём работы всегда большой.

Какие дела Волгоградского УФАС за 2019 год по ключевым направлениям работы ведомства можно считать наиболее показательными, успешными и интересными?

Наибольший интерес с точки зрения правоприменительной практики в 2019 году имеют дела в отношении организаций в сфере газоснабжения. Так, например, Волгоградским УФАС России было вынесено решение в отношении ООО «Газпром межрегионгаз Волгоград» по ч.1 ст. 10 Закона о защите конкуренции № 135-ФЗ (злоупотребление доминирующим положением) за рассылку писем гражданам, проживающим в Волгоградской области, об угрозе отключения подачи газа. В указанных письмах ООО «Газпром межрегионгаз Волгоград» побуждает под угрозой отключения газа ответственных пользователей газового оборудования повлиять на их безответственных соседей в целях заключения последними договора на техническое обслуживание внутриквартирного газового оборудования (ТО ВКГО).

При принятии решения Волгоградское УФАС России учитывало тот безусловный факт, что у населения должны быть заключены договоры на ТО ВКГО. Вместе с тем угроза отключения газа в многоквартирных домах граждан ввиду незаключения отдельными собственниками квартир договоров, изложенная в письмах ООО «Газпром межрегионгаз Волгоград» (в том числе платёжных квитанциях за поставленный газ), была воспринята добросовестными гражданами, проживающими на территории Волгоградской области, как реальная угроза безосновательно лишиться газоснабжения.

Но это, насколько можно вспомнить, не единственная претензия УФАС к газовикам. Были ведь и другие?

Большое количество значимых административных дел с участием газораспределительных организаций связано с нарушением ими порядка технологического присоединения к сетям газораспределения, влекущим в том числе возникновение значительных материальных расходов для граждан-потребителей.

А как обстояла в этом году ситуация с пресечением недобросовестной конкуренции?

В части недобросовестной конкуренции (НДК) основная масса дел, связанных с мимикрией частных компаний под государственные или окологосударственные структуры, пришлась на 2018 год. А на 2019 год пришлись судебные процессы, в которых антимонопольному органу удалось отстоять свою позицию в данном вопросе. Именно такие дела по пресечению практики, когда отдельные организации частного бизнеса пытаются позиционировать себя в глазах потребителей как государственные предприятия, учреждения либо некие, по крайней мере, имеющие отношение к органам власти структуры, мы считаем наиболее успешными и показательными. Такая новая практика сформирована впервые именно Волгоградским УФАС. Из нашей практики последних лет можно сделать вывод о довольно массовом распространении указанной формы недобросовестной конкуренции. Так, за два с половиной года Управлением рассмотрено 10 дел данного рода. Исключением не стал и 2019 год (дела в отношении ООО «Энергонадзор», ООО «Регионгаз Волгоград»).

В сентябре 2019 года Суд по интеллектуальным правам впервые поддержал практику антимонопольного органа по применению ч.1 ст. 14.4 Закона о защите конкуренции к случаям так называемой мимикрии под государственные или муниципальные структуры. А в ноябре — поддержал позицию Волгоградского УФАС России еще в одном аналогичном деле в отношении ООО «Михайловская муниципальная компания» (ныне переименовано).

Про нашумевшее «дело Google» тоже, наверное, нельзя не поговорить. Напомните, пожалуйста, в чём там была суть и как вопрос решился в итоге?

В феврале текущего года Волгоградское УФАС России признало ненадлежащей рекламу, распространявшуюся в Интернете компанией Google LLC и продвигающей дистанционную продажу счётчиков учёта электроэнергии с дистанционным управлением. В рекламе предлагалось приобрести индивидуальные приборы учета электроэнергии с дистанционным управлением, особенность которых состоит в наличии пультов, уменьшающих объём потреблённой электроэнергии. В рекламе были выявлены нарушения трёх статей Закона о рекламе № 38-ФЗ.

Предписание о прекращении нарушения было своевременно исполнено Google LLC. Волгоградским УФАС России было рассмотрено дело об административном правонарушении в отношении компании Google LLC, выступившей в качестве рекламораспространителя. Штраф оплачен.

Но ведь наверняка не только коммерческие структуры попадали в поле зрения УФАС. Должно быть, и в сфере контроля органов власти происходило немало интересного?

В сфере контроля органов власти за 2019 год наиболее показательным и успешным можно считать выявленные нарушения в действиях органов власти при осуществлении полномочий в области рекламы. Например, администрацией Волжского были переданы в оперативное управление МАУ «Современные городские технологии» информационные стелы для размещения информации, освещающей культурные, социальные, физкультурно-оздоровительные и спортивно-зрелищные мероприятия, проходящие в городе Волжском. Однако данным учреждением в обход ст. 19 Закона о рекламе, согласно которой заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основе торгов, проводимых органами местного самоуправления, без проведения торгов на указанных информационных стелах размещалась реклама, в связи с чем они использовались как рекламные конструкции. Администрации Волжского выдано предупреждение.

Говоря о рекламе, нельзя не отметить, что в этом году резко увеличилось количество вновь выявленных случаев распространения ненадлежащей рекламы в Волгограде. Наше издание уже писало об этом недавно. Как вы считаете, с чем связан этот процесс?

Следует отметить, что подобного рода нарушения выявляются Управлением ежегодно (обычно около 2-5 дел в год, для справки: в 2017 нарушений этических норм при распространении рекламы было выявлено 5, до этого также выявлялось по 3-4 подобных нарушения). Если и есть увеличение количества таких дел, то только в сравнении с 2018 годом, когда было выявлено единственное нарушение ч.6 ст. 5 Закона о рекламе. В этом году установленных нарушений по неэтичной рекламе также три, остальные находятся в стадии рассмотрения, и решения по ним ещё не вынесены. Единственное, что отличает текущий год — так это то, что выявление всех нарушений ч.6 ст. 5 пришлось на конец года, причём на этот раз граждане не были активны, дела возбуждались по собственной инициативе.

Привела ли работа УФАС в 2019 году к положительным изменениям в образе действий крупных компаний, работающих в сферах ЖКХ и энергетики? Стали ли эти компании в полной мере исполнять требования законодательства и более качественно исполнять свои обязательства перед населением благодаря вмешательству антимонопольной службы?

В Волгоградское УФАС за 2019 год поступило значительное количество заявлений юридических лиц и ИП по вопросам отказа регионального оператора от заключения договора по факту накопления ТКО, навязывания невыгодных условий договора и так далее. По результатам их рассмотрения Управлением в адрес регионального оператора было выдано одиннадцать предупреждений, которые исполнены в установленный срок. Данное обстоятельство позволяет оценить выдачу антимонопольным органом предупреждений организациям, занимающим монопольное положение на рынке, как эффективный превентивный механизм.

Число нарушений, допускаемых ООО «Концессии водоснабжения», а также ПАО «МРСК Юга», остаётся стабильно высоким на протяжении ряда лет. Большинство нарушений выражается в несоблюдении правил технологического присоединения к электрическим сетям и сетям водоснабжения и водоотведения.

В прошлом году тема госзакупок была одной из самых актуальных, и в 2019-м также отмечались случаи, когда государственные и муниципальные организации допускали грубые нарушения при торгах (как в случае с молодёжным бизнес-форумом на «Волгоград Арене», например). Закупок, совершённых с нарушениями, в 2019 году стало больше или меньше, нежели в 2018?

По итогам работы за 2019 год можно выделить несколько наиболее характерных нарушений законодательства о контрактной системе. Это: использование при описании объекта закупки показателей и терминологии, не предусмотренной законодательством РФ о техническом регулировании и о стандартизации; отсутствие обоснования необходимости их применения; установление избыточных требований к товарам при описании объекта закупки; установление требований к участникам закупок в нарушение требований законодательства о контрактной системе; неправомерное признание заявки, не соответствующей положениям документации.

По предварительным итогам за девять месяцев 2018 года нами было рассмотрено 363 жалобы. Из них 270 рассмотрены по существу, 66 возвращены, 27 отозваны. Из 270 жалоб, рассмотренных по существу, 120 признаны обоснованными, а 150 — необоснованными. В реестр недобросовестных поставщиков включено 65 нарушителей. Как видно, статистика весьма неоднозначна, в том числе заметно снижение числа жалоб, признанных обоснованными. Одним из возможных объяснений следует признать значительное число жалоб от так называемых «профессиональных жалобщиков».

Профессиональные жалобщики? Интересный термин. Что он обозначает?

«Профессиональные жалобщики» — это в большинстве случаев юридические лица с незначительным уставным капиталом и не осуществляющие хозяйственную деятельность. Они не принимают реальное участие в закупках, их отношение к закупочной деятельности сводится к направлению жалоб в контрольные органы. «Профессиональные жалобщики» обжалуют закупки по всей территории Российской Федерации, в том числе и в Волгоградской области. Для обжалования выбираются закупки с начальной (максимальной) ценой контракта более 5-10 млн рублей. Содержание таких жалоб представляет собой многократно используемый «профессиональными жалобщиками» шаблон неких типовых возможных нарушений. В рассмотрении своих же обращений «профессиональные жалобщики» участие не принимают.

Волгоградское УФАС за 2019 год рассмотрело более 30 жалоб, поданных «профессиональными жалобщиками». При этом законных оснований для нерассмотрения жалоб «профессиональных жалобщиков» у УФАС нет. В большинстве случаев эти жалобы были признаны необоснованными.

Но какой смысл подавать жалобу в УФАС, если её с высокой вероятностью не удовлетворят?

Можно предполагать, что подача жалобы со стороны «профессиональных жалобщиков» является неким механизмом воздействия на заказчиков и участников закупок для совершения в дальнейшем противоправных коррупционных действий. В случае обнаружения фактов таких противоправных действий необходимо обращаться в правоохранительные органы по компетенции. Вместе с тем можно отметить, что уже сама по себе подача жалобы «профессиональными жалобщиками» негативно сказывается на закупке. Кроме того, жалобы, поданные «профессиональными жалобщиками», оказывают дополнительную нагрузку на заказчиков, уполномоченные и контрольные органы, приводят к отвлечению ресурсов и специалистов на их рассмотрение, создают излишнюю нервозность у добросовестных участников закупок. Готового «рецепта» для нейтрализации «профессиональных жалобщиков» в настоящее время не существует.

Насколько часто федеральный центр ФАС передавал конкретные дела на рассмотрение Волгоградскому УФАС в 2019 году (как в ситуации с сетью «Санлайт»)?

Можно констатировать, что в основном ФАС России поручает Волгоградскому Управлению рассмотреть дела, в которых нарушения были допущены не только на подведомственной нам территории. Это касается как дел по рекламе, так и дел по НДК. Так, ФАС в 2019 году наделила нас полномочиями на рассмотрение заявлений по ювелирным магазинам «Санлайт», ООО «Альфа-кредит», по рекламе кетчупа «Слобода», рекламе в Google счётчиков с дистанционным управлением, а также по заявлениям, связанным с введением в заблуждение потребителей относительно условий тарифов крупных провайдеров.

Были ли в 2019 году ситуации, когда деятельность Волгоградского УФАС создавала прецеденты в правоприменительной практике?

В качестве примера успешной правоприменительной и судебной практики хочется отметить позицию Управления при осуществлении закупок дезинфицирующих средств лечебно-профилактическим учреждением. Волгоградским Управлением в период 2018–2019 годов рассмотрено более 50 жалоб на действия заказчиков при осуществлении соответствующих закупок. В большинстве случаев комиссией УФАС были выявлены нарушения Закона о контрактной системе, выразившиеся в неправомерном описании заказчиками объекта закупки, а именно в указании в документациях конкретных действующих веществ, процентного содержания таких веществ в составе средства, а также исключении из состава средства конкретных действующих веществ или их групп в отсутствие нормативного обоснования.

Подобные характеристики дезинфицирующих средств не являются функциональными, техническими, качественными или эксплуатационными характеристиками объекта закупки, а лишь показывают его индивидуальный рецептурный состав, что было подтверждено, в том числе, мнениями ряда специалистов, обладающих специальными познаниями в области дезинфектологии, которые принимали участие при рассмотрении жалоб в антимонопольном органе, а также при рассмотрении дел об обжаловании решений Управления в Арбитражном суде. При наличии указания области применения отсутствует необходимость указания конкретного рецепта дезинфицирующего средства. Рецептуру конкретных дезинфицирующих средств определяет производитель, для которого наличие и процентное содержание того или иного вещества в составе дезинфицирующего средства во многом является маркетинговым ходом, позволяющим выделить свою продукцию среди подобных средств иных производителей. Разница в результатах применения того или иного дезинфицирующего средства определяется не столько его рецептурой, сколько режимом дезинфекции и способом применения, изложенным в инструкции по применению.

Позиция Управления по этому вопросу способствует формированию честных и наиболее конкурентных практик по закупкам дезинфицирующих средств, что уже нашло применение в деятельности других территориальных органов ФАС России.

Если говорить о конкретных делах, то как в итоге завершились разбирательства, связанные с распределением охотничьих угодий и рыбопромысловых участков комитетами Волгоградской области, где, вероятно, имела место коррупционная составляющая? Переданы ли материалы по этим делам Волгоградского УФАС правоохранительным органам для анализа и проверки на наличие возможных нарушений уголовного законодательства?

В 2018 году Управлением были рассмотрены жалобы на нарушение организатором торгов порядка организации и проведения аукционов на право заключения охотхозяйственных соглашений (рассмотрено 15 жалоб, из них 12 обоснованных, выдано семь предписаний, все исполнены в срок без обжалования). В 2019 году за выявленные нарушения к административной ответственности привлечены шесть должностных лиц комитета природных ресурсов. На каждое должностное лицо наложены штрафы по 30 тысяч рублей. Административные дела прошли судебное обжалование и устояли. Достоверно известно, что ситуация с распределением охотничьих угодий находится на контроле в Волгоградской межрайонной природоохранной прокуратуре.

Что касается рыбопромысловых участков, то в 2019 году по нарушениям порядка допуска к участию в конкурсах на право заключения договоров о предоставлении участков для осуществления промышленного рыболовства Управлением рассмотрено три жалобы, выдано три предписания. Все три дела оставлены судом в силе. В данных случаях были допущены повторные нарушения, аналогичные нарушениям, выявлявшимся в 2018 году, решения по которым обжаловались и были признаны судом законными и обоснованными (члены комиссии аукционов привлечены к административной ответственности, частично суды в нашу пользу).

То есть чиновники проиграли суды и всё равно продолжили нарушать закон?

Удивительно, как орган власти может повторно наступать на одни и те же грабли. Изначально судами трёх инстанций подтверждена незаконность отказа в допуске трёх хозяйствующих субъектов. И опять те же должностные лица, рассматривая те же документы, по тем же основаниям не допускают предпринимателей, полностью игнорируя УФАС и выводы судов. В настоящее время члены комиссии Комитета уведомлены о возбуждении в отношении них административного производства. По запросам правоохранительных органов материалы по этим делам переданы Управлением для анализа и проверки на наличие возможных нарушений УК РФ.

Какие приоритеты установит для себя Волгоградское УФАС в 2020 году? Каким делам и нарушениям планируется уделить первостепенное внимание?

Волгоградское УФАС России продолжит работу, несмотря на любую критику «недоброжелателей» (а о ней нам тоже известно). Наша принципиальная позиция — соблюдение законодательства. И в наших делах большую поддержку мы видим не только у коллег из ФАС, но и среди простых граждан, предпринимателей и организаций. Безусловно, продолжится работа по наведению порядка на рынках ритуальных услуг, продолжится работа по контролю органов власти, по контролю за соблюдением рекламного законодательства, 44 и 223 федеральных законов, Закона о защите конкуренции. Центральный аппарат ФАС и территориальные органы постоянно следят за изменением цен на рынке нефтепродуктов и СУГ, мяса и молока.

Продолжится ли в 2020 году сотрудничество Волгоградского УФАС с общественными институтами и научным сообществом?

В Волгоградском УФАС России на постоянной основе работают Общественный совет при УФАС и Экспертный совет по применению законодательства о рекламе. Работа с общественными институтами продолжится и в 2020 году.

Ставятся ли какие-либо конкретные задачи на 2020 год?

Основные цели и задачи — это плодотворная работа, принципиальная позиция и твёрдое отстаивание принятых решений!